Predstavnici civilnog društva učestvuju u praćenju Reformske agende Srbije, dostavljaju nezavisne nalaze i dobijaju odgovore institucija. Njihovo angažovanje doprinelo je otvaranju pitanja dostupnosti dokumenata, ali ne postoji obavezujući postupak koji bi garantovao odgovor na svaki nalaz. Ključno pitanje ostaje kako se nezavisne ocene razmatraju prilikom odlučivanja o reformama i evropskim sredstvima.
Srbija je u okviru evropskog Plana rasta za Zapadni Balkan preuzela obavezu sprovođenja reformi od čijeg ispunjavanja zavisi pristup finansijskoj podršci Evropske unije. Obaveze su utvrđene Reformskom agendom Srbije, a država Evropskoj komisiji podnosi zahteve za plaćanje u kojima izveštava o sprovođenju reformskih koraka.
U praćenju tog procesa učestvuju i organizacije civilnog društva, okupljene kroz Nacionalni konvent o Evropskoj uniji (NKEU). Njihov nezavisni monitoring obuhvata analizu reformskih obaveza, propisa, institucionalnih izveštaja i dostupnih dokaza.
Prema metodologiji koju objašnjava Milena Mihajlović Denić, svaki reformski korak ocenjuje se prema obavezi utvrđenoj Reformskom agendom. Kada dokazi o njegovoj ispunjenosti nisu javno dostupni, NKEU korak ocenjuje kao neispunjen, jer ispunjenost nije moguće utvrditi.
O tome za Dijalog Net govore Gentiola Madhi, istraživačica javnih politika u OBC Transeuropa, koja prati regionalnu saradnju i evropske integracije na Zapadnom Balkanu, i Milena Mihajlović Denić iz Centra za evropske politike (CEP), članica Odbora za praćenje Instrumenta za reforme i rast ispred NKEU i koordinatorka Međusektorske radne grupe za praćenje sprovođenja Reformske agende Republike Srbije (MRG RA), koja priprema nezavisne izveštaje.
Mesto za stolom: Pravo da se govori, ali ne i obaveza institucija da odgovore
Učešće civilnog društva predviđeno je evropskim okvirom za sprovođenje Instrumenta za reforme i rast, uspostavljenog Uredbom (EU) 2024/1449. Pravila sprovođenja finansijske pomoći Srbiji dodatno su uređena sporazumom između Evropske unije i Republike Srbije.
Jedan od mehanizama praćenja jeste Odbor za praćenje, u kojem učestvuje i predstavnik NKEU. Njegov rad dokumentovan je, između ostalog, u zaključcima prvog sastanka Odbora.
Milena Mihajlović Denić naglašava da predstavnik NKEU nije samo posmatrač, već stalni član Odbora. Civilno društvo učestvuje u raspravama, dobija materijale i iznosi mišljenja o reformskim koracima.
Prema njenom objašnjenju pravila rada Odbora, odluke se donose konsenzusom, a kada on izostane, saglasnošću dva kopredsedavajuća: ministra za evropske integracije i predstavnika Evropske komisije. Predstavnici civilnog društva mogu da dostavljaju predloge i pisane zahteve.
Gentiola Madhi, koja se evropskim integracijama bavi iz regionalne perspektive, ukazuje da smisleno učešće podrazumeva više od formalnog prisustva. Među važnim uslovima navodi transparentan izbor predstavnika, odgovarajuća prava u raspravi i odlučivanju, blagovremen pristup dokumentima i obrazložene odgovore institucija na dostavljene komentare.
Madhi takođe razlikuje mehanizam praćenja Instrumenta za reforme i rast, koji je vremenski ograničen, od potrebe za trajnijim institucionalnim dijalogom sa civilnim društvom u okviru procesa evropskih integracija.
Za NKEU, međutim, osnovno ograničenje postojećeg mehanizma nije zahtev da civilno društvo samo odlučuje o reformama. Problem je što ne postoji postupak koji obavezuje institucije da na svaki nalaz nezavisnog monitoringa daju formalan, obrazložen odgovor.
Dokumenti su dostupniji, ali ne i sve što je potrebno za proveru
Jedan od konkretnih pomaka u transparentnosti jeste javno objavljivanje zahteva koje Srbija upućuje Evropskoj komisiji radi odobravanja finansijske podrške.
Ministarstvo za evropske integracije počelo je da objavljuje zahteve za plaćanje, čime su javnosti postale dostupne tvrdnje Vlade o sprovođenju reformskih koraka.
Milena Mihajlović Denić taj pomak povezuje sa prethodnim angažovanjem NKEU. Prema hronologiji koju iznosi, objavljivanje je zatraženo na prvoj sednici Odbora u oktobru 2025. godine, a zahtev je ponovljen na trilateralnim sastancima u decembru iste godine i 13. maja 2026.
Ona navodi da se Ministarstvo na majskom sastanku obavezalo da predloži način objavljivanja, da je objavljivanje najavljeno 27. maja na sastanku MRG RA i da su zahtevi postali javno dostupni pre sednice Odbora 3. juna 2026. godine. Prema njenim rečima, Evropska komisija je taj pomak pozdravila.
Za NKEU je najvažnije ono što je objavljivanje omogućilo: upoređivanje tvrdnji Vlade sa dokazima, korak po korak.
Prema Mihajlović Denić, nezavisni monitoring identifikovao je devet reformskih koraka, ukupne vrednosti 156 miliona evra, koje je Vlada predstavila kao ispunjene, dok NKEU smatra da dostupni dokazi ne potvrđuju njihovu ispunjenost.
Objavljivanje zahteva nije rešilo problem pristupa svim relevantnim informacijama.
Mihajlović Denić navodi da predstavnici NKEU dobijaju materijale za sednice, godišnji izveštaj Vlade, dnevni red i nacrte zapisnika, ali da im nisu dostupni svi dokumenti koji se koriste u komunikaciji između Vlade i Evropske komisije.
Posebno ukazuje na ocene Komisije o ispunjenosti reformskih koraka, pojedina mišljenja o nacrtima propisa, dokaze kojima se potkrepljuju vladine tvrdnje i određene podatke o rezultatima sprovedenih mera.
Prema njenim podacima, krajem jula 2026. na ocenu Komisije čekalo je 40 reformskih koraka ukupne vrednosti 625 miliona evra.
U četvrtom zahtevu Srbije za plaćanje, od 15. jula 2026. godine, Vlada izveštava o sprovođenju reformskih koraka za koje traži finansijsku podršku. Evropska komisija odlučuje o ispunjenosti uslova za oslobađanje sredstava.
Za nezavisni monitoring ključan je pristup dokumentima na kojima se zasnivaju tvrdnje o sprovođenju reformi, kao i obrazloženjima nadležnih institucija.
Kada institucije odgovore, šta se zaista menja?
Učešće NKEU nije ostalo samo na iznošenju primedaba bez institucionalne komunikacije.
Prema navodima Milene Mihajlović Denić, nadležni organi odgovorili su na svih 25 pisanih komentara koje je NKEU dostavio nakon trilateralnog tehničkog sastanka održanog u decembru 2025. godine.
Prema Mileni Mihajlović Denić, odgovori su dostavljeni u jednom konsolidovanom pisanom dokumentu. Mihajlović Denić objašnjava da pisana procedura postoji i da NKEU u mnogim slučajevima dobija odgovor, ali da su pojedini zahtevi ostali bez odgovora.
Ključno ograničenje, prema njenoj oceni, jeste nepostojanje obavezujućeg postupka koji bi svaki nalaz nezavisnog monitoringa pretvorio u pitanje na koje institucija mora formalno da odgovori.
Ona ukazuje i na rezultate praćenja preporuka. Prema podacima iz drugog izveštaja NKEU, od 16 preporuka iz prvog izveštaja nijedna nije sprovedena u potpunosti, sedam je delimično sprovedeno, osam nije sprovedeno, dok sprovođenje jedne još nije moglo da se oceni.
Posebno ilustrativan primer predstavlja član 41a Poslovnika Vlade Republike Srbije.
Prema objašnjenju Mihajlović Denić, Reformska agenda predviđala je izmenu Poslovnika Vlade radi jačanja javnih rasprava. Međutim, izmenama iz novembra 2025. uveden je novi izuzetak od njihovog sprovođenja, sadržan u članu 41a.
Zbog toga NKEU ocenjuje da reformski korak nije ispunjen. Sagovornica navodi i da je SIGMA/OECD o tom rešenju dala pretežno negativno mišljenje.
Prema njenim rečima, Vlada je odbacila ocenu da su standardi javne rasprave sniženi, ali je najavila dalje razmatranje pitanja u radnoj grupi sa civilnim društvom. Mihajlović Denić navodi da se ta radna grupa tokom 2026. godine nije sastala.
Ona dodaje da je Generalni sekretarijat Vlade pripremio nacrt izmene kojim bi član 41a bio brisan, ali da izmena nije usvojena. Prema njenim informacijama, nacrt nije javno objavljen niti je prošao konsultacije, dok je Komisija, prema navodima Generalnog sekretarijata koje ona prenosi, početkom jula dala pozitivno mišljenje.
Mihajlović Denić navodi da je član 41a i dalje na snazi i da Vlada u četvrtom zahtevu za plaćanje reformski korak predstavlja kao ispunjen.
Prema prikazu sagovornice, institucionalna komunikacija jeste postojala, ali promena koju NKEU smatra potrebnom nije sprovedena.
Kada izostane formalan odgovor na nezavisni nalaz
Posebno važan primer odnosi se na objavljivanje ugovora zaključenih na osnovu međudržavnih sporazuma.
Reformska agenda predviđa objavljivanje ugovora zaključenih na osnovu međunarodnih sporazuma, počev od decembra 2024. godine.
U četvrtom zahtevu Srbije za plaćanje, u delu *Fiche No. 5*, Vlada opisuje objavljivanje osnovnih informacija o projektima i reformski korak predstavlja kao potpuno ispunjen.
Mihajlović Denić objašnjava da NKEU osporava tu ocenu zato što objavljivanje osnovnih informacija o projektima nije isto što i objavljivanje samih ugovora i njihovih aneksa.
Prema njenim navodima, MRG RA je u decembru 2025. pripremila pisanu analizu tog reformskog koraka i dostavila je članovima Odbora za praćenje. Na analizu, kako kaže, nije stigao formalan odgovor.
Sagovornica navodi i da je Vlada na sednici Odbora 3. juna 2026. saopštila da je Komisija reformski korak preliminarno pozitivno ocenila.
Prema njenim podacima, za ovaj reformski korak vezan je iznos od 20,4 miliona evra.
Nezavisni izveštaji NKEU pripremaju se u skladu sa ciklusima zahteva za plaćanje i dostavljaju članovima Odbora kako bi njihovi nalazi mogli biti razmotreni pre konačnih odluka.
Kada na dokumentovanu primedbu izostane formalan odgovor, nije jasno da li je nadležna institucija prihvatila, odbacila ili drugačije ocenila argumentaciju civilnog društva.
Poslednja karika: Može li se dokazati uticaj?
Evropska komisija je 12. januara 2026. donela odluku C(2026) 18 final o prvom oslobađanju sredstava Srbiji.
Ta odluka doneta je pre prvog izveštaja NKEU o nezavisnom praćenju Reformske agende, koji je predstavljen u maju 2026. godine. Zato se na osnovu nje ne može procenjivati uticaj nalaza iz kasnije pripremljenog izveštaja.
To ne isključuje mogućnost da je Komisija ranije razmatrala druge informacije ili kontakte sa civilnim društvom.
Prema informacijama kojima raspolaže Milena Mihajlović Denić, nakon te odluke nije doneta nova formalna odluka Evropske komisije o isplati.
Mihajlović Denić upravo u nedovoljnoj vidljivosti postupanja po nezavisnim nalazima prepoznaje jednu od najvećih slabosti postojećeg sistema praćenja.
Prema njenoj oceni, nezavisno praćenje ima smisla ako institucija koja odlučuje o finansijskoj podršci razmotri nalaze i javno obrazloži da li ih prihvata i zašto.
Zato NKEU, kako navodi, traži da Komisija svoje ocene reformskih koraka obrazlaže prema obavezama iz Reformske agende, kao i održavanje novog trilateralnog sastanka pre relevantnih rokova u decembru 2026. i 2027. godine.
Madhi isti problem posmatra iz šire regionalne perspektive. Za smisleno učešće, smatra ona, nije dovoljno da institucije pozovu civilno društvo na konsultacije. Potrebno je omogućiti praćenje toga šta se sa dostavljenim komentarima dogodilo i kako su uticali na konačne dokumente i odluke.
Dosadašnje iskustvo Srbije pokazuje da formalno uključivanje civilnog društva može biti povezano sa konkretnim pomacima: više javno dostupnih dokumenata, neposrednom komunikacijom sa institucijama i odgovorima na pojedine primedbe.
Da bi se uticaj nezavisnog monitoringa mogao pouzdano oceniti, potrebno je da institucije koje donose odluke učine dostupnim relevantne dokaze i jasno obrazlože kako su razmotrile nezavisne nalaze.
Zato pitanje nije samo da li civilno društvo ima mesto u procesu praćenja reformi, već da li institucije koje odlučuju omogućavaju javnosti da vidi šta je od njegovih nalaza prihvaćeno, šta je odbijeno i iz kojih razloga.
English version:
Read this article in English
