Građanin ne mora da zna naziv strategije, indikator ili broj bodova da bi prepoznao da reforma javne uprave daje rezultat.
Dovoljno je da posao sa državom završi lakše, da ne donosi dokument koji država već ima, da može da vidi da li je njegova povratna informacija zaista razmotrena i da institucijom rukovode ljudi izabrani po pravilima koja štite profesionalnost.
Nacionalni PAR Monitor Srbija 2024/2025 pokazuje da između formalno uspostavljenih pravila i iskustva građana postoje razlike koje nije moguće svesti na jednu ocenu o „dobroj“ ili „lošoj“ upravi. U pojedinim oblastima mehanizmi postoje i funkcionišu u posmatranom uzorku, dok iskustva i percepcije građana pokazuju drugačiju sliku. Upravo je način na koji se ta dva nivoa čitaju važan za razumevanje stvarnog dometa reforme.
Isti mehanizam, dve različite slike
Jedan od najjasnijih primera daje oblast javnih usluga.
PAR Monitor je na uzorku od sedam administrativnih usluga proveravao, između ostalog, primenu principa „samo jednom“ – pravila prema kojem građanin ne bi trebalo ponovo da dostavlja podatke i dokumenta koje država već poseduje. U posmatranom uzorku pružaoci usluga dobili su maksimalan broj bodova za praktičnu primenu tog principa.
Ali istraživanje iskustava građana daje drugačiji signal. Oko 53 odsto ispitanika navelo je da su prilikom poslednjeg traženja usluge morali da dostave dokumenta koja država već poseduje. Istraživanje javnog mnjenja sprovedeno je u februaru 2025. na uzorku od 1.006 ispitanika.
Ta dva rezultata ne treba pretvarati ni u kontradikciju niti u dokaz da je jedan od njih „tačniji“.
Miloš Đinđić, vodeći istraživač WeBER 3.0, u odgovorima za Dijalog Net objašnjava da monitoring konkretnih praksi i istraživanje javnog mnjenja predstavljaju različite i komplementarne pristupe. Anketa može da pokaže percepciju ili iskustvo šire populacije, ali sama po sebi ne može da objasni zašto je takvo iskustvo nastalo. Za odgovor na to pitanje bila bi potrebna dodatna, dublja kvalitativna istraživanja.
Zato je granica važna: nalaz na uzorku sedam usluga ne opisuje automatski sve administrativne postupke u Srbiji, kao što ni iskustvo anketiranih građana samo po sebi ne objašnjava uzrok problema.
Ali njihovo zajedničko čitanje otvara legitimno pitanje – koliko ono što je uspostavljeno u propisima i pojedinačnim praksama dosledno stiže do građanina.
Građanin može da ostavi komentar – ali šta se sa njim događa?
Slična razlika između postojanja mehanizma i njegovog praktičnog učinka vidi se u načinu na koji građani učestvuju u oblikovanju javnih usluga.
PAR Monitor beleži da mehanizmi za prikupljanje povratnih informacija postoje za većinu analiziranih usluga, ali da organi uglavnom ne objavljuju odgovore niti podatke koji bi pokazali kako su te informacije razmatrane i korišćene. U posmatranom uzorku nije utvrđena praksa korišćenja povratnih informacija građana za poboljšanje usluga.
I percepcija građana ukazuje na ograničenja. Samo 28 odsto ispitanika smatra da ima mogućnost da utiče na kreiranje usluga, dok oko 41 odsto smatra da može da iznese mišljenje o kvalitetu usluge koju je dobilo.
Ni ovde zaključak ne može biti da „uprava ne sluša građane“ u svim oblastima i svim postupcima. Monitoring meri konkretne elemente i prakse, a anketa percepciju ispitanika.
Ali PAR Monitor otkriva važnu razliku između mogućnosti da se povratna informacija ostavi i dokaza da je ona upotrebljena da se usluga promeni.
Sličnu nijansu pokazuje i praćenje uključivanja javnosti u samu reformu javne uprave. U analiziranom uzorku planskih dokumenata održavane su konsultacije i javne rasprave, a učesnicima su dostavljane informacije potrebne za pripremu. Istovremeno su znatno slabije ocenjeni otvorenost poziva širem krugu nedržavnih aktera, proaktivno uključivanje spoljnih učesnika i objavljivanje povratnih informacija o primljenim komentarima.
Drugim rečima, postojanje konsultacija nije isto što i dokaz o stvarnom uticaju učesnika na odluku.
Kada „digitalno“ još ne znači „jednostavno“
Koliko administrativna procedura može biti udaljena od logike životnog događaja pokazuje dodatno CEP-ovo istraživanje o promeni prezimena.
Prema CEP-ovom sižeu javne politike (policy brief), osoba koja nakon promene prezimena mora da uskladi lična dokumenta i podatke u različitim registrima u najnepovoljnijem slučaju prolazi kroz 12 odvojenih administrativnih postupaka. Samo pet može u celosti da se obavi elektronski, dok za deo dokumenata i dalje postoje obavezni odlasci na šalter.
Prema računici iz CEP-ovog sižea javne politike, troškovi u slučaju osobe koja ima vozilo, nepokretnost i firmu mogu premašiti 14.000 dinara, bez uračunatih putnih troškova i odsustva sa posla.
Ove brojke nisu nalaz samog PAR Monitora, već zasebnog CEP istraživanja. One, međutim, daju konkretan primer problema koji PAR Monitor posmatra kroz korisničku orijentaciju, princip „samo jednom“ i organizovanje usluga oko potreba i životnih događaja građana. Nacionalni PAR Monitor nalazi da strateški okvir predviđa takav pravac, ali da je njegova primena neujednačena.
CEP je tokom 2025. u okviru WeBER Policy Lab-a, zajedno sa Ministarstvom državne uprave i lokalne samouprave, Ministarstvom unutrašnjih poslova, Republičkim sekretarijatom za javne politike i Kancelarijom za IT i eUpravu, razvio prototip objedinjene usluge. Predloženi model bi sadašnje odvojene procedure povezao kroz zahtev za lična dokumenta, zahtev za promenu podataka u bazama, objedinjenu uplatnicu i jedan dolazak.
To je za sada prototip i policy predlog, a ne dokaz da je nova usluga uvedena.
Đinđić upravo neposredno iskustvo sa upravom vidi kao jedan od najvažnijih signala da je reforma proizvela rezultat: građanin neki posao sa jednim ili više organa završava lakše i brže, čak i kada ne zna koja je reformska mera to omogućila. Istovremeno upozorava da korist reforme ne treba svoditi samo na digitalizaciju, jer nisu svi građani u mogućnosti da usluge koriste digitalno, niti digitalizovanje postojeće procedure samo po sebi garantuje bolju uslugu.
Profesionalna uprava nije pitanje samo za državne službenike
Za građanina je mnogo manje neposredno vidljivo ko upravlja institucijama i kako je došao na rukovodeće mesto. Ali PAR Monitor pokazuje da upravo tu postoji dugotrajan problem.
U ciklusu 2024/2025, ključna pitanja koja utiču na meritokratski izbor državnih službenika na položaju i njihovu zaštitu od neprimerenog političkog uticaja ocenjena su kao uglavnom nerešena. Izveštaj navodi da prekomerna upotreba vršilaca dužnosti zaobilazi redovne konkursne procedure i stvara rizike za profesionalizam rukovodećih pozicija i integritet državne uprave.
U periodu koji je obuhvaćen analizom, od aprila 2024. do maja 2025, 81 odsto posmatranih postavljenja bilo je u statusu vršioca dužnosti. Izveštaj navodi i da se takva postavljenja često produžavaju preko zakonskih ograničenja, dok je interesovanje za konkurse za rukovodeća mesta slabo -u proseku je manje od dva kandidata ispunjavalo uslove po oglašenom položaju.
Ni ovaj nalaz nije osnova za tvrdnju da je svaki rukovodilac postavljen politički ili da svaki v.d. radi neprofesionalno. Ono što monitoring pokazuje jeste sistemski rizik koji nastaje kada privremeno postavljenje zamenjuje redovan konkurs kao ustaljena praksa.
Novi CEP-ov siže javne politike (policy brief) taj problem dopunjuje konkretnim slučajevima. CEP navodi pet identifikovanih razrešenja državnih službenika sa rukovodećih položaja pre isteka mandata u kojima objavljena rešenja nisu sadržala zakonski osnov za razrešenje. U četiri od tih pet slučajeva, prema CEP-ovoj analizi, vršilac dužnosti postavljen je istog dana. Dokument navodi konkretne sednice Vlade, datume i položaje na koje se analiza odnosi.
To treba čitati kao CEP research finding, a ne kao novi PAR Monitor nalaz. Takođe, iz samog obrasca ne treba izvoditi motive pojedinačnih razrešenja koji nisu neposredno dokazani dokumentima.
Gde zapravo nastaje jaz?
PAR Monitor može relativno precizno da pokaže da postoji razlika između propisa, institucija, posmatrane prakse i ishoda. Mnogo je teže iz samog monitoringa dokazati zašto ta razlika nastaje.
Tu odgovor sagovornika predstavlja stručnu interpretaciju, a ne novi nalaz istraživanja.
Đinđić kao jedan od mogućih korena problema vidi situacije u kojima nepoštovanje propisanih procedura nema posledice ili one nisu dovoljno velike da promene ponašanje. To je njegovo tumačenje načina na koji nastaje jaz između formalnih pravila i njihove primene – ne kauzalni zaključak koji je PAR Monitor sam dokazao.
I ta razlika je važna za čitanje celog istraživanja.
Monitoring može da utvrdi, na primer, da se u konkretnom uzorku primenjuje određeni mehanizam, da građani prijavljuju drugačije iskustvo, da se povratne informacije ne koriste na dokumentovan način ili da se v.d. položaji koriste u velikom delu analiziranih postavljenja. Za objašnjenje zašto se to događa mogu biti potrebni drugi izvori i druga vrsta istraživanja.
Možemo li reći da je danas bolje ili gore nego pre nekoliko godina?
I ovde postoji metodološka granica.
Metodologija PAR Monitora za ciklus 2024/2025 promenjena je nakon revizije SIGMA principa javne uprave. Zbog toga novi rezultati nisu neposredno uporedivi sa bodovima iz prethodnih ciklusa. To izričito navode i sami nacionalni izveštaji.
Đinđić objašnjava da to ne znači da je svako praćenje kroz vreme nemoguće. Fokus na pitanja poput transparentnosti, odgovornosti, inkluzivnosti i građanske perspektive ostao je, pa se kroz različite cikluse mogu prepoznavati problemi, izazovi i dobre prakse. Ono što nije opravdano jeste stare i nove bodove tretirati kao jednu neprekinutu skalu i iz njihove razlike automatski zaključivati o napretku ili nazadovanju.
Zato tvrdnja da određeni problem traje mora počivati na sadržinski uporedivim nalazima, a ne samo na broju bodova.
Reforma koju građanin može da prepozna
Za građanina se reforma javne uprave na kraju ne završava usvajanjem strategije, otvaranjem portala ili postojanjem procedure.
Njeno dejstvo postaje vidljivo kada čovek ne mora ponovo da pribavlja dokument koji država već poseduje; kada dobije jasnu i dostupnu uslugu bez nepotrebnog obilaska institucija; kada može da ostavi komentar i vidi šta se sa njim dogodilo; ili kada pravila koja treba da štite profesionalnost uprave funkcionišu i u stvarnim kadrovskim postupcima.
Nalazi PAR Monitora ne daju jednu ocenu reforme javne uprave. Formalni okvir, posmatrane prakse i iskustvo građana pokazuju različite rezultate i različite nivoe primene.
Upravo zato ostaje važnije pitanje od samog broja bodova: šta se događa između trenutka kada je reforma formalno uvedena i trenutka kada građanin treba da oseti njen rezultat ili da stvarno utiče na odluku?
Monitoring može da pokaže gde se taj razmak pojavljuje. Za potpuno objašnjenje njegovih uzroka potrebno je više od jednog indikatora, jednog uzorka ili jedne ankete.
